自然保护区内矿业权退出应当遵循正当程序

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    近日，原环保部、原国土资源部等7部门联合印发《关于联合开展“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动的通知》，按照工作安排，专项行动将全面排查全国469个国家级自然保护区和847个省级自然保护区存在的突出环境问题，重点排查和整改采矿（石）、采砂、工矿企业和保护区核心区缓冲区内旅游开发、水电开发等对生态环境影响较大的活动。自然保护区内矿业权退出问题仍是“绿盾2018”专项行动的重中之重。   

    自然保护区清理关闭探矿权和采矿权，是目前矿产资源开发和环境保护领域的双重关注的焦点。自2017年7月原国土资源部下发《自然保护区内矿业权清理工作方案》以来，已经有近20个省份出台了自然保护区矿业权退出具体实施政策，对矿业权退出划定了时间表。实践中在矿业权退出自然保护区的方式和程序上，很多地方行政机关仅仅下发一个“退出通知”甚至是“责令停产通知”,并没有依照法定的行政程序作出适当的行政行为。

    退出这一概念不是法律术语，只是一个形象的说法。查询行政机关以往的政策文件，比如曾公布过《工业和信息化部等十六部门关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》《保险公司城乡居民大病保险市场退出管理暂行办法》《中国传统村落警示和退出暂行规定（试行）》，其中“退出”大概意思是丧失某种资格资质，或者不得在某个领域存在或经营。自然保护区内探矿权采矿权退出的含义是指终止自然保护区内矿产资源勘查、开采行为，注销已经取得的探矿权证和采矿权证，探矿权采矿权灭失。

    建设法治政府，严格依法行政，是当前我国全面建设小康社会，实现中华民族伟大复兴的重要内容和重要保障。在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》中，都明确要求“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，要“完善执法程序，建立执法全过程记录制度。明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为。”行政机关要求自然保护区内矿业权退出，属于重大的行政行为，应当坚持依法行政，履行合法的行政程序。

    一、  探矿权采矿权灭失的条件

    众所周知，探矿权、采矿权虽然是通过国土资源部门行政审批或出让的方式取得，但探矿权采矿权属于物权，受我国《物权法》的调整和保护。我国《物权法》第一百二十三条：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”

    一般来讲，物权的灭失有以下几种可能：

    物权到期

    《物权法》规定的用益物权和担保物权中，大部分物权具有一定期限，这种期限可以是法定的也可以是意定，比如    《物权法》就规定耕地的承包期限是30年、地役权的期限由当事人约定等。那么这种法定或意定的权利期限到期的，原则上权利灭失，原来的物权人不再享有物权。

    物权标的物自然灭失的

    比如因自然灾害导致土地或房屋损毁的，那么原来的土地权利人或者房屋所有权人也就丧失了土地权利或者房屋所有权。《物权法》中就规定，“宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。” 

    物权的标的物被征收的

    比如集体土地被征为国家所有，个人的房屋被国家征收，此时原来的土地权利人和房屋所有权人丧失了原来的物权。

    设定物权的行为被变更或撤销的

    比如原来通过出让取得的建设用地使用权，出让行为被认定为无效的，原有的土地权利登记将被注销，土地权利人丧失土地权利。

    权利人放弃或者抛弃物权的

    行政机关强制要求矿业权退出自然保护区，实质是导致矿业权人丧失探矿权和采矿权。根据上述分析，探矿权和采矿权既没有到期，也没有因自然灾害等原因导致损毁，矿业权人自己更不愿意放弃权利，导致这种权利灭失原因不外乎是国家对矿业权人的财产进行征收，或者政府撤销原来设定矿业权的行政许可。无论哪种方式，政府部门的行为都应当按照依法行政的原则，履行法定的行政程序。

    笔者以下就政府征收矿业权或者撤销矿业权行政许可的程序做简要分析。

    二、 征收矿业权的合理行政程序

    （一）对矿业权征收概念的理解

    征收的概念在世界各国立法实践中有不同的界定，比如在英美法系当中，征收的对象并不局限于不动产，征收的标的也不局限于所有权的转移，征收是个扩张的概念，包含对各种财产权利造成的其它不利损害和限制。征收权的客体也突破了单一的土地所有权，涵盖了各项财产权利，具体还包括地上附属物所有权及土地所有权以外的其它财产权利，即土地上负担的物权（用益物权和担保物权）、土地上负担的特权（如采矿权、渔业权）都属于征收的范围。

    但在我国法律中，征收的概念目前一般理解仅限于改变所有权的行为，比如征收农民集体所有土地，转变为国有土地；征收个人房屋等等。矿业权属于用益物权，征收矿业权在我国目前的法律语境下似乎难以解释。笔者认为，对于这类问题，可以参考国有土地使用权收回的概念，将其明确为矿业权收回似乎更为合理。矿业权收回的程序，同样应当参考集体土地征收和房屋征收程序，为便于理解和论证，本文使用征收矿业权的概念。

    2004年修正的《宪法》第十三条第三款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”第一百二十一条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”可见，矿业权作为用益物权，国家出于公共利益需要进行征收，是有法律依据。

    虽然法律没有规定征收动产和不动产的一般程序，更没有征收矿业权的相关规定。但在农民集体土地征收和房屋征收等方面有详细的规定，这为矿业权征收程序提供了充分的借鉴。

    （二）集体所有土地征收程序

    按照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）等法律法规和政策文件的规定，集体土地征收的程序主要包括：

    征前程序。集体土地征收的征前程序包括告知、听证、确认三个环节。

    告知：告知征地情况。在征地依法报批前,当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等,以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。

    确认：确认征地调查结果。国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查,调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。

    听证：组织征地听证。在征地依法报批前,国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户,对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的,应按照规定的程序和有关要求组织听证。

    批后实施程序。集体土地征收的批后实施程序，主要包括“两公告、一登记”，即征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告和征地补偿登记。

    征收土地方案公告：征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告。

    征地补偿安置方案公告：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。根据《国土资源听证办法》规定，被征地农村集体和农民可以对补偿标准和安置方案申请听证，国土资源行政主管部门应当组织听证。

    征地补偿登记：被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。

    批后监督程序。

    公开征地补偿费用：被征地的农村集体经济组织应当将征地补偿费用的收支和分配情况,向本集体经济组织成员公布,接受监督。

    政府部门监督：国土资源部门应配合农业、民政等有关部门对被征地集体经济组织内部征地补偿安置费用的分配和使用情况进行监督。

    行政和司法救济：被征地农村集体和农民对征地补偿安置有异议的，可以通过征地补偿安置争议的协调裁决机制以及行政复议、行政诉讼等途径寻求法律救济,维护合法权益。

    （三）房屋征收程序

    按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规及政策的规定，房屋征收的程序主要包括：

    拟定征收补偿方案。房屋征收补偿方案由房屋征收部门组织拟订。

    论证并公开征求意见。市、县级政府组织有关部门对征收补偿方案进行论证，并向社会公开征求意见。政府根据征求意见情况对方案进行修改。

    听证。因旧城区改建需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会,并根据听证会情况修改方案。

    社会稳定风险评估。市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当按照有关规定进行社会稳定风险评估;房屋征收决定涉及被征收人数量较多的,应当经政府常务会议讨论决定。

    做出征收决定并公告。市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

    对被征收房屋调查登记并公布结果。房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记,被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。

    依法评估被征收房屋价值。被征收房屋的价值,由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

    签订补偿协议。房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定,就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项,订立补偿协议。

    做出补偿决定并予以公告。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。

    房屋征收的实施。实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后,被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。

    对征收决定和补偿决定不服的，被征收人可以通过行政复议和行政诉讼依法维护自己的权益。

    （四）矿业权征收的合理程序

    结合上述集体土地和房屋征收程序，笔者以为，矿业权征收程序应当遵循以下步骤：

    征收目的的合法性。无论是集体土地征收还是房屋征收，法律都明确规定，征收必须处于公共利益的目的。矿业权征收亦应遵循这一原则。自然保护区内矿业权退出，应当符合公共利益的需要。不可否认的是环境保护属于公共利益的范畴，应当予以优先保护。但必须认识到，矿产资源开发同样属于公共利益，涉及到具体的自然保护区和具体矿业权之间，应当采取“两害相权取其轻”基本思路，合理评估自然保护区内自然环境生态系统保护和矿产资源开发的利益平衡。

    制定征收补偿方案。应当针对拟征收的一定区域的采矿权，制定征收补偿方案，充分考虑到矿权种类、矿权期限、矿权价值等多种因素。制定的补偿方案应当经过充分论证并争取矿业权人的意见，矿业权人申请听证的，行政机关应当组织听证。

    做出征收决定。行政机关在符合征收范围和制定合理补偿方案的基础上，可以做出征收决定。征收决定应当及时公告，公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

    合理评估矿业权价值。政府机关和矿业权应当共同聘请中介机构，对矿业权价值依法进行合理评估，评估结果作为征收补偿的参考依据。

    签订征收补偿协议。政府机关可以和矿业权人经过协商，签订补偿协议。双方通过协商确定的补偿价格，可以是评估价格，也可以高于或者低于评估价格。

    无法达成补偿协议的，行政机关作出补偿决定。补偿决定确定的补偿价格应当不低于评估价格。补偿决定作出后，应当将补偿决定进行公告，并且告知行政复议、行政诉讼权利等事项。

    征收的实施。矿业权征收的实施应当按照“先补偿、后退出”的原则，行政机关对矿业权人给予补偿后,矿业权人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的退出期限内完成退出。

    对矿业权征收决定和补偿决定不服的，矿业权人可以通过行政复议和行政诉讼依法维护自己的权益。

    三、  撤销已设定矿业权的行政程序

    如前所述，我国矿业权是政府通过行政许可或者出让的方式设定，政府亦可以通过改变或者撤销行政许可或出让行为的方式，确定已设定的矿业权无效，从而注销矿业权。无论是依据行政许可的基本原则，还是我国《行政许可法》的规定，行政许可的设定和撤销都有着严格的条件和理由，不能用简单的“退出决定”，就代替行政许可撤销的法定程序。

    （一）撤销行政许可的条件

    我国《行政许可法》明确规定，公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护,行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。但法律也明确规定了可以撤销行政许可的情形：

    《行政许可法》第八条规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止,或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。

    《行政许可法》第六十九条规定，有下列情形之一的,作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关,根据利害关系人的请求或者依据职权,可以撤销行政许可：①行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；②超越法定职权作出准予行政许可决定的；③违反法定程序作出准予行政许可决定的；④对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；⑤依法可以撤销行政许可的其他情形。⑥被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的,应当予以撤销。但上述情形撤销行政许可,可能对公共利益造成重大损害的,不予撤销。除第⑥情形外，依照法律规定撤销行政许可,被许可人的合法权益受到损害的,行政机关应当依法给予赔偿。

    （二）撤销行政许可的程序

    目前《行政许可法》虽然没有规定撤销行政许可具体程序，但明确规定“设定和实施行政许可,应当遵循公开、公平、公正的原则”。根据行政许可基本理论，撤销行政许可应当比照设定行政许可程序，重点要体现权利保护、程序公正、有效参与等原则。笔者认为，撤销行政许可应当包括以下环节：

    告知。行政机关拟撤销行政许可的，应当通过书面方式明确告知被许可人，列明撤销的理由及被许可人的相关权利，包括陈述、申辩、要求听证、主张赔偿损失等等。

    听取被许可人的意见。行政机关告知被许可人后，应当专门听取被许可人的意见。被许可人对行政机关拟撤销行政许可行为有不同意见的，可以当面进行陈述或者提交书面的意见。对行政机关撤销行政许可的理由，可以进行申辩。

    听证。涉及被许可人重大利益的，被许可人要求听证的，行政机关应当在法定期限内依法组织听证。听证应当公开举行，并由中立的第三人主持，保障被许可人在听证上的权利。听证笔录是行政机关撤销行政许可的重要依据。

    做出撤销行政许可决定。行政机关根据法律和听证笔录，认为应当撤销行政许可的，必须做出书面决定，并且依法送达被许可人。撤销决定应当列明撤销原有行政许可的理由和法律依据，并且明确告知被许可人享有行政复议、行政诉讼的权利。合理评估被许可人损失价值。撤销行政许可给被许可人造成财产损失涉及赔偿或者补偿的，行政机关应当要求被许可人列明补偿的额度和相关证据，由行政机关确认。或者，行政机关和被许可人应当共同聘请中介机构，对被许可人因撤销行政许可收到的损失依法进行合理评估，评估结果作为行政机关对被许可人赔偿或者补偿的依据。

    签订赔偿或者补偿协议。行政机关可以和被许可人经过协商，签订补偿协议。双方通过协商确定的补偿价格，可以是评估价格，也可以高于或者低于评估价格。

    作出赔偿或者补偿决定。双方无法达成补偿协议的，行政机关作出补偿决定。补偿决定确定的补偿价格应当是行政机关确定的价格；经过评估的，应当不低于评估价格。补偿决定作出后，应当将补偿决定书面送达被许可人，并且告知行政复议、行政诉讼权利等事项。

    撤销决定的实施。撤销行政决定的实施应当按照“先补偿、后退出”的原则，行政机关对被许可人给予赔偿或者补偿后,被许可人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的退出期限内，终止原行政许可行为，申请注销行政许可登记。负有后续法定义务的，应当履行相应义务。

    对撤销行政许可决定或者补偿决定不服的，被许可人人可以通过行政复议和行政诉讼依法维护自己的权益。

    （三）撤销矿业权行政许可的条件和程序

    根据现行法律规定，我国矿产资源的勘查开采行政许可由国土资源部门行使，探矿权实行国土资源部和省级国土资源部两级发证，采矿权实行原国土资源部和省、市、县级国土资源部门四级发证。根据行政许可法律规定，撤销行政许可的，应当由当初作出行政许可的机关或其上级机关作出，所以撤销探矿权、采矿权行政许可的，应当由当初审批探矿权采矿权的国土资源部门或者其上一级国土资源部门作出。除非根据法律和政策规定，原来作出行政许可的行政机关授权下级机关代为行使其行政许可权限的，被授权的行政机关才有权作出撤销设定矿业权的行政许可，否则属于越权行政。

    行政机关拟撤销在自然保护区内已设定的矿业权，应当明确是基于何种理由作出撤销决定。是因为原来在自然保护内审批探矿权采矿权的行政许可决定违法，还是基于探矿权采矿权审批之后，自然保护区管理的客观情况发生重大变化的,为了公共利益的需要而撤销。撤销矿业权行政许可的理由，决定了矿业权人提起损失赔偿或者补偿的后续程序。

    因自然保护区原因，行政机关通过撤销矿业权行政许可的方式，要求矿业权退出自然保护区的，也应当符合上述撤销行政许可的一般程序，才符合依法行政、程序正当的基本原则和法律规定。

    告知。行政机关拟撤销设定合法矿业权行政许可的，应当通过书面方式明确告知矿业权人，列明撤销已生效行政许可的理由及矿业权人的合法权利，包括陈述、申辩、要求听证、主张赔偿损失等等。

    听取矿业权人的意见。行政机关告知矿业权人后，应当专门听取矿业权人的意见。矿业权人对行政机关拟撤销行政许可行为有不同意见的，可以当面进行陈述或者提交书面的意见。对行政机关撤销设定矿业权行政许可的理由，可以进行申辩。

    听证。涉及矿业权人重大利益的，矿业权人要求听证的，行政机关应当在法定期限内依法组织听证。听证应当公开举行，并由中立的第三人主持，保障矿业权人在听证上的权利。听证笔录是国土资源部门撤销行政许可的重要依据。

    做出撤销行政许可决定。行政机关根据法律和听证笔录，认为应当撤销设定矿业权行政许可的，必须做出书面决定，并且依法送达矿业权人。撤销决定应当列明撤销原有矿业权行政许可的理由和法律依据，并且明确告知矿业权人享有行政复议、行政诉讼的权利。

    合理评估矿业权人损失价值。撤销行政许可给矿业权人造成财产损失涉及赔偿或者补偿的，行政机关应当要求矿业权人列明赔偿或者补偿的额度和相关证据，由行政机关确认。或者，行政机关和矿业权应当共同聘请中介机构，对矿业权人因撤销行政许可收到的损失依法进行合理评估，评估结果作为行政机关对矿业权人赔偿或者补偿的依据。

    签订赔偿或者补偿协议。行政机关可以和矿业权人经过协商，签订补偿协议。双方通过协商确定的补偿价格，可以是评估价格，也可以高于或者低于评估价格。

    作出赔偿或者补偿决定。行政机关和矿业权人就自然保护区内矿业权退出无法达成补偿协议的，行政机关应当作出赔偿或者补偿决定。赔偿或者补偿决定确定的补偿价格应当是国土资源部门确定的价格；经过评估的，应当不低于评估价格。赔偿或者补偿决定作出后，应当将赔偿或者补偿决定书面送达矿业权人，并且告知行政复议、行政诉讼权利等事项。

    作出赔偿或者补偿决定的，应当和作出撤销设定矿业权行政许可决定的是同一行政机关。不能将赔偿责任推卸给下一级机关或者其他部门，自然保护区内矿业权退出应当坚持“谁发证，谁作出撤销决定，谁承担赔偿责任”的原则。

    撤销行政决定的实施应当按照“先补偿、后退出”的原则，行政机关对矿业权人给予赔偿或者补偿后,矿业权人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的退出期限内，终止原行政许可行为，申请注销行政许可登记。矿业权负有矿山环境恢复治理后续法定义务的，应当履行相应义务。

    对撤销矿业权行政许可决定或者补偿决定不服的，矿业权人可以通过行政复议和行政诉讼依法维护自己的权益。

    党的十九大报告明确提出要“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法。”习近平总书记也曾强调，“推进严格执法，重点是解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题。”正当程序是对政府依法行政的基本要求，程序正义理论告诉我们，程序代表最基本的正义，程序正义是实体正义的必要条件。实体正义通过程序正义方能充分展现出来，因为后者是看得见的正义。未经正当的法律程序，不能剥夺任何人的生命、自由和财产，已经成为现代文明社会的基本准则。行政机关要求矿业权退出自然保护区，关系到矿业权人的重大利益，应当遵循行政公开、权利保护、有效参与等行政法的基本原则，履行合法的行政程序。

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